东海争端与美国利益息息相关。中国崛起使得该国所采取的行动越来越具有重要的意义并使得其他主权争端方更加担忧。因此，中国的政策不但必须受到特别的关注，而且该政策应在相对于其他争端相关方的目标和动态的更大背景下进行评价。

概要

东海争端同美国利益存在密切关系，具体体现在航行自由，国际法及准则，美国对同盟及重要伙伴的关系和美国对解决争端的和平措施的期望等方面。中国崛起使得该国所采取的行动可能造成的后果比其他主权争端方更加值得担忧。因此，中国政策不但必须受到特别的关注，而且该政策应在相对于其他争端相关方目标和动态的更大背景下进行评价。

美国政策制定者应朝着如何有效解决存在问题的方向看待东海问题。若做到这一点，美国将给紧张局势降温，阻止各方动用武力，维护国际社会合法权益，平衡各方利益，与合作伙伴保持友好关系和声望。这些目标需要美国同时实施一系列明确政策旨在扭转正在日益困难和紧张局势并使之转移为更加稳定的方向的政策。美国不应将东海争端视为与中国发生“冷战”的导火线或是美中关系中的中心战略问题。该看法不但难以帮助美国达到自己的目标，而且可能导致中美关系的紧张局势升级，使得两国互不相信对方的战略目标，同时增强声索各方随意行动的可能性。

我们的建议是为了平衡这些相反利益而提出的。提出该建议的基础是使美国与中国和在东海声索各方之间的紧张局势降温，维护美国在海洋事务中的利益，为各地区主体相信美国的长期军事存在树立信心，在美国难以采用军事手段的一些情况下避免对美国声望造成影响。不仅如此，该些建议也旨在维护美国在与中国关系中的一些该国不能控制的广泛利益。

I.东海相关问题

整整35年来，美国的政策已为推动亚洲成为美国乃至世界的发展的火车头发挥了显著作用。在此期间，美国的安全存在以及相应活动有助于减少冲突大范围暴发的危机，促进亚洲经济繁荣。然而，东中国海和东海领土争端正在日益威胁美国的核心利益。

从更广泛的角度来看，亚洲地区正在因中国的崛起以及该国在地区和全球体制中日益增多的活动，其中包括强烈重申其在西太平洋的利益而发生动荡，虽然中国增加影响及其利益是很容易理解的，但是很多美国人和亚洲人仍不可避免对这问题感到担忧，尤其是中国军事和半军事工具得到动用时。

中国正在全上球体现的频繁活动也肯定另外一个事实是：如果中美两国能携手合作或以同一个方向行动，那恐怖，扩散核武器状况，气候环境变化，疾病，网络安全，反对贸易投资自由化运动等这个世纪的主要部分考验将会更容易解决。相反的，如果两个大国有相反的利益，那该考验将难以管控。美中两国在东海和东中国海问题中增加对各自立场的怀疑将不仅使双方关系受到影响而且还造成超过一开始海上争端范围的潜在后果。

北京错误地认为东海和东中国海冲突之所以增多是因为美国实施私下的战略，即鼓励其他国家特别是日本，越南，菲律宾同东盟各国因担心中国的行动而团结在以己并依赖于美国。同时，中国在一些声明中的体现的海上带有“强制性”的接近方式正使很多人同情于那些主张将中国的“和平崛起”视为幻想及中美之间的强力竞争，也就是冲突会决定世界未来的意见。

虽然拥有一些共同点但是东海和东中国海的争端在一些重要的问题上还存在明显差别。东中国海争端只跟中日两个提出声索国有关，主要包括双方提出声索及有关于日美安全保障条解释方法约的一些无人居住岛。相反的，东海争端包括无人居住岛和有人居住岛等一个巨大的海域。东海争端各方对领土和资源问题的声索和争端比东中国海更加复杂，对国际法所带来的考验也比较大和争端各方中存在力量不平衡现象。本文只提到东海争端。

东海争端中，中国与菲律宾，越南，文莱，马来西亚和台湾等五个国家发生争端，其中有很多重叠的声索。东海争端围绕以下内容：

-   主权声索依赖于感性和地区中日益增多的民族主义

-   突然发生冲突升级的危机

-   对丰富资源的相反声索（有开采潜能）

-   专属经济区中航行自由的危机

-   解释方法和适用国际法的可能性发生冲突，尤其是对1982年联合国海洋法公约发生冲突。

东海争端与美国在航行自由，法律，国际准则，与伙伴及重要同盟的关系，和平解决争端等问题中的利益有关。

美国在于其同盟和伙伴保证该国为了阻止中国崛起时发生“权力真空”的危机而将在这些国家维持军事存在的问题中存在核心利益。这问题使美国应继续频繁参与东海上的问题，采取支持有责任行为及阻止所有各方的强制性行为的措施。菲律宾，争端方之一，是美国的条约同盟。因此美国应遵守包括菲律宾的重要岛礁和“公务船及公务飞机”在内的安全条约。

但是美国也不应将东海正在发生的局势夸大及将该问题视为俄罗斯侵犯乌克兰的“亚洲模仿版”。中国对东海的声索已经存在了很久。军队不参战及没有死者。虽然争端中声索管理工作是重要的，但如果任何一方有时增加自己的声索那么该问题对已得到承认的边界线及其他有关各方的领土完整造成的挑衅并不是很严重。

中国在东海的行为不像德国在苏台德区的行动（二十世纪的三十年代，德国要求捷克将该地区让给德国，不然德方会用武力来强占）。对海上声索的紧张局势升级使美国需求一个多面战略但该国不应扩大对几百个无人住的小岛，礁或珊瑚礁岛的相反声索的重要性。美国的核心利益有关于这地区的航行自由和无害通过权而不是领土声索。

因此，美国应对东海问题作出正确的评价，建立一个旨在最最大极度减少被陷入对抗或冲突局势的可能性的战略避免使伊拉克和朝鲜的核问题，推动贸易投资和经济发展，阻止气候变化，维持台湾海峡和东中国海和平稳定等其他一系列重要问题变成更加难以解决。

II.关于东海问题的若干知识

东海争端虽然数十年前已经发生了但是近几年来才变得那么明显和紧张。各国因为解释其起因而提出诸多里由。因此，在向美国提出具体政策建议前对争端相关各方的动态给予正确的分析是非常重要的。

东海的面积为140万平方海里，其包括数以百计，总面积约达6平方海里的岛礁、沙洲及珊瑚礁[2]。这里的岛礁并无本地人而只有被争端相关各国派来驻守以促进其声索的一些人。东海富有的海洋资源长期以来由地区各国进行开发。虽然油和气的储量尚未被明确，但是其大部分因被认为难以开采而迄今为止未能得到开发。海上货运量的一大半和全世界油轮数量的近一半须经过东海水域。

东海由四个主要群岛环绕着，东沙群岛(Pratas)位于东海的东北部，北部是黄沙群岛，南部是长沙群岛以及黄岩沙洲(Scarborough Shoal)位于其中东部（Macclesfield滩仅是位于东海中心的完全沉水的一个暗礁群）。这些群岛都由中国大陆和台湾宣称主权。与此同时，越南对黄沙和长沙两个群岛宣称主权，菲律宾则肯定长沙群岛和黄岩沙洲是自己的。马来西亚和文莱仅对长沙群岛中的若干岛礁提出主权声索。中国是在1974年1月武力赶走当时驻守黄沙群岛的南越军队后掌握该群岛实际控制权的。然而，在长沙群岛，越南所控制的岛礁却最多（共约25个）。中国和菲律宾各控制该群岛的7至8个岛礁，马来西亚4个和台湾1个。

该些岛礁的地形特征使得不易在这里建设大设军事基地。台湾控制的巴平(Itu Aba)是长沙群岛中最大岛礁。该岛上拥有可起降130型飞机的机场和一个小驻守单位。岛上分布着机场跑道，停机坪和雷达系统等，台湾还会再多建一些。拥有配套设施的基地建设不仅浪费人力物力而且还因东海是台风经常横扫的海域而存在风险。在历史上，东海对中国来说是一个军事特别敏感地区。今日东海因为离开或抵达港口的中国船舶都要行经东海各水域的最重要潜艇基地被设在海南岛所以仍对该国起着一样重要的作用。

这50年来，东海曾经发生过众多冲突和小规模摩擦，甚至造成人员伤亡，尤其是上述的由中国军队造成的黄沙海战和中国于1988年袭击当时驻守ĐáGạc Ma (Johnson South Reef) 的越南人员并约于1994或1995年无视菲律宾的强烈反应攻占ĐáVànhKhăn (Mischief Reef) 并在这里兴建设施等冲突。ĐáVànhKhăn (Mischief Reef) 事件发生不久后，东南亚国家对中国在东海的行为和意图产生了种种怀疑和不满。于2002年11月，当时担任中华人民共和国外交部长钱其琛(QianQichen) 为了致力于缓解矛盾与东盟各国签署一份并无约束性、名为东海各方行为宣言的地区协议[3]。该文件呼吁各方主动对可能导致局势紧张的行为保持克制并以协商和谈判取代强制性措施解决争端。

之后，发生一系列如：一国逮捕他国渔民，反对在争议海域开采油气的游行示威以及中国海军军舰巡航频率加倍和中国海警力量扩大等事件。虽然尚未发生直接军事冲突但是将东海各方行为准则当作外交谈判手段来解决争端的诺言还未能得到履行。与此同时，美国海军的侦察活动因在中国领海基线以外专属经济区以内进行而与该国发生了两次对峙。

于2010年在河内举行的东盟地区论坛一次会议上(ARF)，在对紧张局势日趋升温而关于东海各方行为准则的谈判毫无进展的情况作出反应时，美国国务卿Hillary Clinton 已对东海问题提出美国的政策性原则：航行自由，不受阻碍的合法贸易，仅基于对按照联合国海洋法公约划定的陆地实体的主权来承认各项海上权利，对各争端相关方就解决有关东海陆地实体主权的领土争端的合作性外交进程和面向签署COC的谈判给予支持。

中国已对美国国务卿Hillary所提出的创举作出消极性的强烈反应，开始于由杨洁篪部长摔团出席的一次在河内举行的磋商，表明东海争议不是美国的事并警告各争端方不要被该国拉拢。之后发生了一些值得担心的事件，如：中国于2011年将菲律宾船舶从黄岩岛(Scarborough Shoal) 附近渔场赶走[5]、中国因菲律宾向其在BãiCỏMây (Second Thomas Shoal)搁浅的一艘废旧船上驻守的一个小部队单位提供补给一事而与该国发生摩擦[6]等或者中国因在争议海域部署深水钻井平台而与越南船只发生碰撞，该事件已激发一轮刚于2014年5月至6月间在河内发生的反华潮[7]。

中国对所谓九断线的各项模糊历史权利使得东海争端更加发杂化。九断线这个概念被中华民国首次于1947年提出，之后由中华人民共和国继承和公认。由中国出版的包括该国向联合国提交的地图所画的九断线几乎覆盖全部东海。

中国当局拒绝对其在九断线内的各项权益作出解释。中国的言行暗示着该国对九断线内任何区域的资源享有开发权。比如：2014年1月1号生效的海南省实施中华人民共和国渔业法办法(Implementation Methods) 等文件均是根据九断线来制定的。有些中国学者肯定中国对九断线内的资源享有“历史权利”，但有些学者则以个人名义称九断线仅不过标出中国对其海上陆地实体宣称主权的区域和因运用海洋法公约而产生的一切权益而已。联合国海洋法公约并不承认如中国对九断线的意义等以扩张性方式进行解释的海上声索。

这四年来，东盟内各争端相关方受挫于集中力量、统一观点来制衡中国的问题。美国政府已经发布一系列指责中国所进行的行动的声明，用“挑战”、“挑衅”、“引发动荡”等词来描写这些行动并揭穿中国带有威胁性和欺负性的扰乱处理方式的实质。美国和菲律宾已就加强国防安全和在菲律宾轮流驻守军队等问题达成一致，越南与美国在国防领域中的关系得到巩固。美国和日本都承诺向该国提供巡航船和其他设备旨在改善其海洋安全状况。

III. 美国原则和利益

正如上面所说的那样，2010年7月，在河内举行的东盟地区论坛上，美国国务卿希拉里-克林顿已提出美国对东海区域政策定向的原则。这些原则已为美国在地区中的部分利益建立了基础。

那么，这些原则体现了哪些美国利益？美国要集中维护哪些利益？

1）航行自由／自由军事：美国作为包括最远海域在内的世界上所有海域的安全守卫者，被1982年联合国海洋法公约承认的公海自由权对美国全球地位是最重要的。根据北京的解释方法，情报活动或过境中国专属经济区的军舰应在事先争得该国政府同意后进行的。虽然中国从未成功向美国采取该解释方法，但如果中国在东海最扩张的主权声索变成现实，那么该立场可能对美国军队造成潜在的后果。目前，中国立场还被视为国际社会中少数国的观点及美国要保证该状况将不改变。

2）航空自由：中国宣布成立华东海上防空识别区的时候，美国等其他国家立即对中国在东海提出类似防空识别区的事表示担忧。如果中国在东海的防空识别区得到成立，且该区覆盖各国提出声索的区域，那么地区局势将会发生动荡及紧张升级，所以该可能性必要解除。但如果确实发生这种可能性，我们可以相信该区域将不会朝着对各条航线造成消极影响的方向设立，就像华东海的航空识别区一样，至今为止未对航线造成任何严重影响。

3）不阻碍贸易：由于包括中国在内的所有亚太国家对维护东海自由贸易一事存在巨大利益所以该共同利益早日受到威胁的可能性很少。

4）和平解决争端，避免强制措施：因为这是建立国际秩序的基础原则以及是保持区域稳定的必要原则，所以这该视为美国在东海和其他区域的核心目标。中国是最有可能采取强制性外交的争端相关方。中国的全世界给予期望的所为“和平崛起”（或中国官员经常提到的“和平发展”）正被验证在东海问题上。近日，中国在灰色区域中展开了行动：中国不袭击其他国家占领的岛屿，不动用人民解放军的海军而依靠海警力量巩固自己的声索。但是，中国已从黄岩岛（菲律宾人民的传统渔场）赶走菲律宾军队，中国也调动一个海警舰队和渔船赴黄沙群岛旨在对付越方船舶。这样行动将为声索各方以及其他东亚地区国家对中国未来可能进行的挑衅行动增添关切。

5）主权声索应与1982年联合国海洋法公约相符合：“九段线”（覆盖似乎所有东海的一条线）是东海上最扩张的权利声索。中国和台湾都不能解释“九段线”的意义，那是提出中国对该条线内所有海域的权利声索（如果确实是这样那这些权利是什么？）还是只表示对该条线内陆地实体的声索呢？因为国际关系系统的重要基础是尊重国际法律和规范所以美国必要注意到这问题。诸如“九段线”等大范围主权声索对其他多国权利产生深刻影响并且造成严重动荡局势。不仅如此，美国公司和主体可能将要在某些本应是国际海域的区域进行勘探和捕捞。

6）一个为了解决领土争端的合作性外交进程：当有争端各方就各自的声索展开磋商时，不管是如中国所希望的双边进程还是如东盟所希望的多边进程，美国都获得自己的利益。由于在未来不久时间内各国就各自领土声索展开认真磋商的可能性是没有的,所以美国当前应该关注的问题是阻止争端相关各方为了改变现状而采取强制措施行为，而不是集中外交资源旨在使争端各方就解决各自声索问题展开谈判。

7）谈判建立东海各方行为准则（COC）：于2012年11月签署的“东海各方行为准则”本来没有约束性，东盟各声索国与中国已一致同意东海各方行为准则将对维持地区和平稳定工作作出贡献。在达成一致的基础上，各方同意追求该目标到最后。由于在未来不久时间内东海上陆地实体主权的争端难以解决，所以一部明确肯定各方权利的规定的行为准则是争端管控工作的必要工具。

IV. 建议

众多甚至大部分东海争端问题在未来几年内将不能得到解决。这是沿海各国将各自声索的力量和价值实现最大化的。某些争端方正在日益拉拢美国介入东海争端旨在平衡与中国的力量。中国崛起使得该国所采取的行动可能造成的后果使其他主权争端方更加担忧。因此，中国动态更加受到关注和评价，但该动态应在相对于其他争端相关方目标和动态的更大背景下进行评价。

东海问题已使美国在各相反利益之间进行平衡和选择的问题上处于“进退两难”地步。争端各方对各自主权声索没有获得美国支持的危机表示关切，其他亚洲国家则担忧一旦中国成功实行强制性外交政策旨在巩固其在东海声索，中国崛起会带来更大后果。美国需要了解和识清这些正当关切。同时，在所有争端方都追求各自战略旨在最大化自己立场的时候，美国应避免对其他声索国的本能反应支持等严重伤害中美关系的动态。美国不想突然被拉拢到一个该国没有重要国家利益的问题或事务的冲突。因此，华盛顿不应颁布美国不随时愿意保护的政策因为他可能对美国的名气造成不好的影响。相反的，美国应明确表示自己对本文提到的重要原则的关心，但要明确美国核心利益旨在需要时华盛顿可诉诸武力来保护该利益。

对于东海问题，美国政策策划者应慎重挑选最优方案旨在实现给紧张局势降温，阻止各方诉诸武力行动，维护国际社会合法权利，支持争端各方间的和解方法，和保持美国与各方的互信及良好关系。这些交织目标需求一系列如果能够一起落实就会将东海正在日益困难和紧张局势转移为更加稳定的方向的政策。华盛顿不应将东海争端视为起源与中国“冷战”的信号或是美中关系中的中心战略问题。该看法不但难以帮助美国获得自己的目标，而且可能导致中美关系的紧张局势升级，使得两国互不相信对方的战略目标，同时增强声索各方随意行动的可能性。

因此，东海问题造成的挑战要求美国必有主动和合理的外交战略。美国政府对东海问题的关注已带来利益及风险。如果美国自从2010年以来体现最明显的干涉可能为化解争端各方的分歧工作提供跳板，那该干涉行为是应该的，类似于2002年争端各方就东海各方行为宣言达成协议时也已做到的。相反的，如果美国的干涉使中国的民族主义及蛮横态度日益增加，或者使争端各方因为觉得自己获得美国的支持而采取具有风险的步骤，那么美国的干涉已对该国和地区利益造成相反的作用。

我们相信美国可根据2010年美国国务卿希拉里-克林顿指出的原则来建立东海上的积极作用，但这境况只在美国对东海采取全面，明确，合理及面向未来的外交政策的时候才能发生的。那么该战略的基本因素是什么？

-   美国政策应根据各种原则来确定而不是向任何一方倾斜。华盛顿应阐明自己的立场是不支持任何一方的声索。这是美国当前的立场，也是美国将来应维持的立场。        

-   美国原国务卿克林顿阐明及国务卿克里承续的原则如能按照以下描述来实施那将是合理的原则：美国应召集中国等所有拥有违反以上原则行动的争端各方，发言人等美国官员应降温自己的公开言论。例如，美国官员的发言已多次谴责中方的行为是“挑衅”和“挑战”的行为，但对其他争端方旨在改变原状的动态，美国没有任何反应。这样可使北京更有肯定美国偏向其他争端方以及通过该问题来施压北京的理由。

-   美国应集中寻求国际社会对美国在东海外交政策的两个核心目标的支持，那就是：1）在明确从有关陆地实体出发的所有权利的工作中，遵守1982年联合国海洋法公约的规定。2）支持东盟各国与中国就建立“东海各方行为准则”进行谈判的工作，其中明确规定保证不诉诸武力来解决争端等统一的规定，手续和原则。

-   美国参议院应通过1982年联合国海洋法公约的。虽然未通过该公约但目前美国还尊重及遵守该公约的条款，如果美国能解除自从原总统里根的政府以来对该公约及国际社会的分歧那么该国的立场将会更有价值。这仍是美国国务卿，国防部部长，美国参谋长联席会议主席和美国商人社会重要成员的观点，所以美国参议院应答应他们的该观点。

-   为了让联合国海洋法公约得到有效落实，美国和国际社会应要求北京阐明其对九断线的立场，如何使之符合于中国已经批准和签署的联合国海洋法公约的相关条款。同样，美国也要施压台湾阐明其对九断线的立场。九断线意义的明确也是菲律宾将东海争端递交国际海洋法法庭进行仲裁的核心问题。

-   对于目前仍存在的有关专属经济区界线的争端，美国应鼓励争端各方就允许所有争端方渔民都有权在其不受到干扰的海域进行捕捞的各个渔场全面或逐个达成协议。然而，要为捕捞程度设置上限，以避免过渡捕捞并威胁海洋生物生存的情况。美国也应支持声索各方之间的共同开发原则，旨在发展在存在争端的专属经济区的海底资源。

-   美国应支持所有不偏袒任何一方的谈判论坛和方式（全地区达成一致的除外）。诸如菲律宾和印度尼西亚近日举行的双边谈判等是很有益的。直接相关各方之间的多边谈判必将有助于未来解决多方重叠主权声明。如果争端双方达成一致的话，国际仲裁法庭将成为一个理想和有益的工具，并在一切情况下至少也能表明国际仲裁法庭的观点。

-   美国要采取行动以表明争端一方若实施强制性措施，就要付出代价。中国近年来所采用的处理方式使得一些特别是越南和菲律宾的东盟国家寻求加强与美安全合作的方案。美国应该答应包括越南在内的各声索方的要求，旨在提升该些国家海洋安全防卫能力；因此，美国也要取消对河内的武器禁令，允许双方制定关于管控和服务于海监工作的设备的条款。

-   华盛顿也要重申关于军事、民事船舶及飞机的航海和航空自由的包括专属经济区在内的立场，并应在受到挑战的情况下采取适当行动。中国在2014年7月RIMPAC军演进行中派遣勘探船进入美国夏威夷的专属经济区一事表明中国解读可在专属经济区进行的活动的两面性。

-   如果可以的话｀美国应鼓励所有争端方“冻结”其在存在争端的岛礁和低潮高地上建设军事基地的活动，要不然，至少也对这些活动保持克制。美国也要促进各方就这些军事基地应用于巡逻而并非用于展示力量的目的达成一致。

上述建议之所以被提出，是为了对各个相互对立的利益进行平衡，旨在给美国与中国和在各东海声索方之间趋于升温的紧张局势降温；旨在维护美国给予关心的海洋事务的利益；旨在为各地区主体相信美国的长期军事存在树立信心；旨在在美国难以采用军事手段来维护其立场的一些情况下避免对美国的声望造成影响。该些建议也有维护美国在与中国关系中的更大利益的目的，并有助于使美国避免在一些其不能管控的问题上成为受害者。

如果中国朝着下定决心采取军事挑衅行动并对地区稳定构成严重威胁的方向改变其在东海的接近方式，那么美国要寻求其他方案来阻止局势朝着该方向发展。为了阻止该局势的出现，美国要确保其外交政策集中于诸如航行自由，国际规定的尊重，打造一个没有可能进行诉诸武力和采取强制性措施等行为的环境等核心问题。为了做到这一点，美国应该减少其指责性调子，同所有相关方保持合作（而不仅是若干主体），并对东海问题的重要性给予正确的评价。

作者简介

Jeffrey Bader 是美国布鲁金斯学会约翰·怀特黑德（John C. Whitehead）国际外交高级研究员。

Kenneth Lieberthal 是美国布鲁金斯学会对外政策、世界经济和全球发展高级研究员。

Michael McDevitt 是美国智库海军分析中心资深研究员，这是一个非利润性的研究中心。

在自己的职业生涯中，连Bader和Lieberthal都曾担任过美国国家安全委员会亚洲事务高级主任。美国退役海军少将McDevitt曾在太平洋地区工作， 他还曾在美国国防部部长办公室和太平洋司令部下属东亚政策委员会担任过众多职位。该文章刊登在布鲁金斯的网页上。

黄肚-雄山（译）金明（校对）