I.概要

东海争端仍然是使地区趋势不稳定的“危机”。东海争端已成为世界上最复杂的争端之一。东海争端复杂性的来源是由多个国家对重叠区域所提出的复杂声索，另外，这不单是根据国际法对海上边界，领土的争端而此争端还牵连到地理政治，海上战略运输海线管控，海上资源开采尤其是石油的利益。

          进期美国一艘海洋研究船与中国五艘军舰之间发生了冲突，此事发生后双方在媒体上进行斗嘴，美方解释这海域是国际海域，美国船只有全在此海域进行研究，但中国重申这是他们所拥有主权的海域。此事再次使中国对“牛舌线”里面导致争议的岛，岛礁和水域的声索问题更加热。实际证明，由于中国所提出进80%东海是他们历史水域的声索将对未来此地区中划界工作造成巨大影响以及对越南主权，领土完整和海上权利造成严重影响，所以东海上各岛争端已成为地区中最重要的安全问题之一。因此，研究此问题是非常需要的。

 

II.“牛舌线”声索

“牛舌线”声索由两个政权首次不正式地提出：一是中华民国，1949年战败并逃到台湾岛以后（从此叫台湾政权），二是于1949年成立的中华人民共和国（简称为中国政府）

1. 中华民国的“牛舌线”声索

        按照中国和台湾一些学者的观点[1]，1935年，为对付法国对黄沙群岛和长沙群岛的主权声索，中华民国政府已出版一个名为《中国南海各岛屿图》的首次正式地图，当时该地图尚未标明“牛舌线”。1947年2月，民政部继续出版“东海各岛屿新旧名对照表”，集中列举159个岛礁。此后，1948年1月中华民国民政部正式公布一个名为《南海诸岛位置图》的地图，并于同年2月正式出版该地图，地图上出现中华民国叫“U型线”的一条线，一些学者称之为“牛舌线”因为此条线看起来像在东海上的一个牛舌[2]，当时此条线在地图上是包括11段的一条断续线。在此条地图上的“U型线”或“牛舌线”覆盖了黄沙（paracels），长沙（Spratlys），pratas（中国叫东沙）和Macclesfield（中国叫中沙）等东海上的四大群岛和岛礁。

图一：1988年台湾所画的牛舌线地图[3]

 

这条“牛舌线”是从北部湾里的越中陆地边界线出发，往南下去，类似于东海和越南东南部海岸模型，到Scaborough Shoal（中国叫曾母）珊瑚礁的南顶级后向北转移，平行于马来西亚Sabah西部，菲律宾Palawan和Luzon群岛等海岸，终点在台湾和菲律宾之间的巴士海峡中间。此条线是随意画出来且没有具体的坐标[4]。

         1988年，中国和越南海军之间的海战事件发生后，一组台湾学者共同为了对“历史水域”问题和“牛舌线”的法理依据展开研究。

         一位台湾学者叫晏辉松总结研究组里台湾学者的观点后指出台湾学者对此类问题有两种观点：一种观点认为“牛舌线”里的海域被视为中华民国的“历史水域”。持此观点的学者提出两个理由，其一，地图于1948年出版时不受到任何反对和反应。其二，对此海域提出历史水域声索不违反《1982年联合国海洋法公约》的第四条(1)。第二观点反对了第一观点，他们认为中华民国的历史水域声索是难以辩白的：“牛舌线”是随意画出来的，在海上不可确定此条线因为缺少坐标系统及历史水域概念已过时，很难有助于台湾政府所提出的声索。

但是最终台湾对这问题的研究委员会已接受第一组的观点。

 

2. 中华人民共和国的牛舌线声索

中国提出牛舌线的声索是根据1948年中华民国首次出现牛舌线地图的观点。

          1949年，中华人民共和国成立，这国家以后代替中华民国成为联合国安全理事会常任理事国。1949年，中华人民共和国也出版一张地图，其中“牛舌线”包括11断线，相此前出版的地图一样。

          但是到1953年,中国出版的地图中“牛舌线”只包括9断线。在一个很长时间内，虽然出版体现“牛舌线”的以上地图，但中华民国政府及中华人民共和国政府从未对此“牛舌线”发布正式声明或进行注释。

          关于中国方面：1996年7月，香港经济信息出版社出版了潘石英的《The petropolitics  the Nansa islands - China’s indisputable legal case》[5]，他的说法是通过出版此地图的事件，中华人民共和国政府要向国际社会提出三条信息：

a.此条边界线中的各岛，礁和它们附近水域早已属于中国的主权和管辖权。

b. 该11断线（后改为9断线）的位置与走向实际上是接近于离南海四个群岛外缘和沿海国海岸线方式来划定，这符合于国际公约，当时该做法符合于岛屿占据，占有和管辖行为。

c.实践中，采取断续线而不是连续线来标记一些主要区域实际上已表明此事“尚未结束”，为未来做出必要调整留下空间。

2003年，厦门大学的李金明和李得夏学者已公布在Ocean Development and international Law杂志刊登的文章，对这“牛舌线”论点继续进行说明和阐明。这两个学者总结了中国学者的一些观点，其中大部分肯定中国对“牛舌线”范围内的各岛和它们附近水域的主权。两个学者已引用中国学者的观点认为似乎覆盖全部东海的这个“牛舌线”体现了中国的“历史名义”，这条线里面的水域是根据中国内水制度的历史水域。虽然“中国对东海所有水域从来未提出声索”，单是“在这条边界线里的所有岛屿和附近水域必须属于中国的裁判权和管辖权和管控”。

如此，中华人民共和国对“牛舌线”里各岛，礁拥有主权的论点以及“牛舌线”的法理依据有多个类似点和起源于中华民国首次体现这条线的地图。

图二：1999年中国“牛舌线”地图[6]

 

III. 根据国际法对“牛舌线”声索进行分析

1. 中华民国的声索

“历史湾”和“历史水域”是一个国家在某些有限的境况下实施由国际法律所承认的主权权利。1982年联合国海洋法公约的第十条(6)承认上述水域的存在，以及不符合第十条规定的正式标准但是已得到授予称号的一些海湾。然而，美国等海洋强国为了不让此概念能够得到普遍接受而作出努力，旨在维护航行自由。

         历史声索概念是于1951年国际法庭对挪威海岸附近水域的声索作出判决时得到承认的。根据1958年日内瓦领海和毗连区公约，历史主权声索也在适合境况下得到承认。近日，在丰赛卡弯案件中，国际法庭已承认丰赛卡弯是历史弯极其水域是历史水域。

        1962年，国际法律委员会已就“历史弯等历史水域的法理规制”标题展开研究，该研究工程已对“哪些标准是用来确定历史主权声索合法性”这一疑问找出答案。

        那么按照国际惯例和法庭判决一个被视为历史海湾或海域必须满足至少以下二个条件：1）沿海国对其声索区域实施主权；2）该权力的连续性实施；3）其他国家对该声索的观点。此外，一个提出历史性声索的国家必须对正在存在争端的水域提出证据。

        如果一个国家对“牛舌线”内水域提出历史性声索，那么该国应当遵守什么样的法律规制呢？如果一国政府对该水域提出内水声索，那么该政府必须证明其对“牛舌线”内水海域不间断地实施主权的时间相当于该政府对其他内水实施主权的时间。同样的，该法律规制还适用于其他历史性水域的声索。

 

a. 对内水海域的声索

按照内水海域的法律制度，一个沿海国对基线以内的水域实施所有主权，外国船舶不享有无害通过该沿海国内水海域的权利，除非获得该沿海国的同意。

          那么“牛舌线”内水域可不可以被视为内水海域［7］？一位台湾学者的回答是不可以，理由如下：第一，中华民国政府从未对“牛舌线”内水域提出内水海域声索。第二，自从1948年中华民国出版印有“牛舌线”地图以来，虽然军舰等外国船只仍实施对该水域的航行权，单是中华民国没有任何阻止外国船只经过该海域的行动。

 

b. 对领海的声索

          按照1982年联合国海洋法公约的第三条：“每一个国家有权决定其领海的宽度，这个宽度不超过本公约确定的从基线量起十二海里的界限为止“。每一个国家有权实施对自己领海的主权。外国船只只均享有无害通过该沿海国领海的权利，除非拥有其他特殊条款和条约。外国飞机均享有无害经过该沿海国领海上领空的权利。

那么下一个问题是“牛舌线”内水域可不可以被视为中国的领海？晏辉松的回答也是不可以。自从1948年该地图出版以来，外国飞机仍经过该水域上领空。正如上面所说的那样，外国飞机不享有无害经过该沿海国领海上领空的权利。

 

c. 对群岛水域的声索

群岛水域是国际海洋法中的新概念，并在第三次联合国海洋法会议上得到提出，据此，群岛直线基线内的水域是群岛水域，他不是内水，也不是领海。一个群岛国具有对自己群岛水域实施主权。国家主权“加宽到群岛水域的上空，海床和底土，以及其中所包含的资源”。外国船只均享有无害经过群岛水域的权利，外国船舶和飞机均享有海道和空中航道的群岛海道通过权。

          由于在第三届联合国海洋法会议（从1973年到1982年）“群岛水域”法律制度的发展和于1948年首次出版的印有“牛舌线”的地图，所以很难证明该“牛舌线”内水域具有群岛水域的法律规制，中华民国已不实施对该“牛舌线”内水域的主权和管辖权，外国船舶和飞机仍然持续享有在该水域内航行自由和飞越自由权利，这权利取代了无害经过权及海道和空中航道的群岛海道通过权。从此可以结论“牛舌线”内的水域不可视为中华民国的群岛水域。

 

2.中华人民共和国的声索

按照一个水域被视为历史性水域的标准，中国必须证明其已对该牛舌线以内的全部水域长期不间断地实施主权。这并不简单，理由如下：

          中国真正登上黄沙群岛的时间是在1909年，该行动是由李准进行的，然而当时黄沙已不再是无主之地。越南至少已从1816年起对该群岛实施了主权。

          牛舌线并非具有稳定性和确定性的一条线。由1953年的11断线中国不得不取消北部湾内的两断因为十分无理。该条线的断续性被中国学者解读为“为未来作出必要调整”。一条国际边界线的最重要特性在于其稳定性和连续性[8]。牛舌线并无此特性，再加上，其位置没有具体坐标，因此该条线难以被视为一条边界线。

晏辉松提出的第二个问题是尽管从1949年起牛舌线已经出现在由中国大陆出版的地图上，但是中华人民共和国未曾把牛舌线内的水域当作历史性水域来提出正式声索。在第三届海洋法公约会议上，中华人民共和国的代表并不发表这样的声明[9]。根据国际法律，一个国家所采取的行为应当表明其在本国国土上实施主权的意愿。私密行为不能为历史性权利提供基础，至少各国应当有机会了解正在发生的事情。

这样，中华民国和中华人民共和国都未曾对这条牛舌线以内的海域正式提出声索。

特别是，中华人民共和国在1958年发布的关于领海的声明中强调：

“中华人民共和国的领海宽度为12海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛以及其他属于中国的岛屿”[10]。

这样，中国1958年发表的声明已明确各岛屿是同中国大陆隔有公海的，而不是同大陆隔有历史性水域的。那么，难道在中国的内水以内还存在公海吗？这是不合理并不能存在的。因此，中国政府所发表的声明和所颁布的法律法规，特别是中华人民共和国1958年发布的关于领海的声明是与以牛舌线为基础而划分的历史性声索互不相符的[11]。

中国1996年5月15日发布的关于领海基线的声明因一个与黄沙群岛相连接但不提及长沙群岛的领海基线声索还就更证明该声索的不透明性。

再说，在于1951年举行的旧金山会议上，会议参加国驳回了移交给中国黄沙和长沙两个群岛的提议[12]。中国和越南之间对黄沙群岛以及中国与越南、马来西亚和菲律宾对全部或部分长沙群岛等主权争端实践表明不能说这条牛舌线已经获得其他国家的公认。这样，可以看出该声索从未获得国际社会的公认。

 

IV.结语

       “牛舌线”声索起源于1948年由中华民国出版的一份地图。之后，台湾和北京均根据该地图证明其在东海海域的声索。

该声索的真正本质还在掩饰之中，中国和台湾所发表的声明均都是不明确和无法可依的。然而，中国所进行的活动表明实际上中国正在对该海域内的所有水域和资源提出声索。

        从根据国际法对该声索所进行的分析可以看出，由于法律依据缺乏说服力所以“中华人民共和国所提出的历史性声索没有具体的坐标并对牛舌线的本质和该条线以内海域的法律制度保持沉默”。中国学者之间也未能对这条“牛舌线”以内海域的法律制度达成一致。

        在中国学者致力于寻找论据证明中国的声索的同时，外国学者却提出更加客观的意见。马克·瓦伦西亚等学者认为：“将南中国海作为中国历史性水域的声索从现代国际法来看是站不住脚的”[14]。

        外国学者哈姆扎赫认为：“某些国家依靠历史证据对整个东海提出声索。这种声索并不稀奇，不值一提的。。。一个国家对整个东海的单方面声索是不值一提的。。。不管怎么说也不能将东海作为本国内水或历史性湖泊来证明自己的声索。因此，该声索是荒唐、无法可依和非理的。。。由于没有法律依据和历史证据，所以我已经大力说服世界各国驳斥某些国家对整个东海的声索（或对相关区域的声索）”[15]。

         根据现代国际法，我们可以得出如下结论：“中国对该牛舌线的声索完全无法可依” [16],“中国对大部分东海及其海床和底土的历史性主权声索是与现代国际海洋法的全面发展相违背的，并不能被视为一个严肃的法律问题”[17]。“类似声索就像教皇于1993年5月4日颁布的关于将世界各大洋划分给西班牙和葡萄牙的命令一样模糊和荒唐”[18]。

黄越，胡志明市法律大学讲师

 

[1]看Li Jin Ming 和Li De Xia , The Dotted Line on the Chinese Map

of the South China Sea: A Note , Ocean Development & International Law, 34:287–295, 2003, p 289; YannHuei Song, china's "historic waters"in the south china sea:an analysis from taiwan, American Asian Review Vol. 12, N.. 4, Winter, 1994 (第83页至101页)

[2]Chi Kin Lo, China’s policy towards territorial disputes,  第43页.

[3]来源：http://www.southchinasea.org/maps/Taiwan%27s%20Nine-dash%20Line%20Map%20of%20the%20South%20China%20Sea.jpg

[4]晏辉松,已引用，看上面注释

[5]看刘文利，对越南天地海的一些必备知识，青年出版社，2007年

[6]来源：http://www.southchinasea.org/9-dotted%20map/map_small.gif

[7]YannHuei Song，已引用，看上面注释

[8]《国际法庭（ICJ）的判决和法令选集》，1962，PreáhViheár古寺争执案件，越南国家边界委员会翻译材料，第34页

[9]晏辉松，已引用

[10]Daniel J. Dzurek, The Spratly Islands Dispute:Who's On First? International Boundaries Research Unit, Volume 2 Number 1, 第14页

[11]Daniel J. Dzurek，已引用，第15页

[12]Monique Chemillier- Gendreau, Sovereignty over Paracel and Spratly Islands, Kluwer Law International, 2000, 208,  第41页

[13]Daniel Dzurek，已引用，第13章节

[14]Mark J. Valencia, John M. Van Dyke,  and Noel A. Ludwig, Sharing the resouces of the South China Sea, University of Hawaii’s Press, 1997, 278, 第28页

[15]晏辉松，已引用

[16]晏辉松，已引用

[17]Brice M. Claget，越南和中国在东海斯正及青龙等暗沙的对立声索，国家政治出版社，河内，1996年，第99页

[18]晏辉松，已引用。